中国区域经济发展70年的回顾和展望

    二、改革开放初期的区域非均衡发展阶段（1979～1990年） 

    改革开放初期实施向东倾斜的区域非均衡发展战略具有时代必然性，既是对改革开放以前30年区域均衡发展战略的深刻反思，也是以邓小平为核心的中央提出的“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”思想是一个有机联系的整体，第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区。第二个大局的着力点是要缩小地区差距，最终实现共同富裕。实践证明，在当时的历史环境下实施区域非均衡发展战略是正确的，具有积极的作用，不仅促进东部率先发展，进而带动了整个国民经济发展水平的提高，而且推动了我国市场化改革的进程和全方位对外开放格局的形成；同时，也为实现第二大局的战略目标和实施区域协调发展战略提供了坚实的基础。

    1.理论基础 

    这一阶段，特别是“七五”时期，中国的区域非均衡发展战略主要以“梯度发展理论”为核心。梯度发展战略以效率优先为基本指导思想，在理论上有两大突破：一是打破了片面强调均衡布局的传统布局模式，承认地区间发展非均衡的现实，强调遵循由非均衡到均衡的客观发展规律，从而使尊重客观规律和实事求是成为制定经济发展战略的首要出发点；二是强调集中资金和资源实行重点发展，同时在地区间形成产业结构转换的连续关系，从而使产业空间分布与地区经济互相联系，产业结构与产业布局相结合，经济发展与产业政策相结合，较好地反映了当时中国特定经济发展阶段的客观发展要求。改革开放初期，在计划经济向市场经济过渡的初始阶段，这种战略对促进我国经济发展的作用是巨大的。
    由于理论本身具有很大的局限性，20世纪80年代末到90年代初期，梯度发展战略受到严峻挑战。首先，在市场经济条件下，大量资本、技术、人才纷纷流向经济发展基础好、资本回报率高、市场发育程度高的东部地区，而东部地区对中西部地区的技术推移带动效应十分有限。区域差距拉大使落后地区陷入马太效应的恶性循环，地区间冲突日益激化。其次，中西部地区自身条件的不完善给梯度发展战略的实施增加了难度和阻力，中西部地区特别是西部地区的基础设施落后、资源开发严重滞后不仅阻碍了东部地区技术、经济的推移，而且影响了国民经济的发展后劲。因此，区域战略调整势在必行。特别是，针对区域总体差距不断扩大的现状，中国区域发展战略开始由非均衡发展转向协调发展。

    2.实践效果 

    应该说，20世纪80年代以来，中国区域发展的宏观政策的演变是与国家改革开放政策的阶段性变化相匹配的。同时，由于我国在区域经济发展中实行非均衡发展战略，在中央实施分权的改革过程中，各地区获得的发展机会和发展条件是不一样的，这也是导致区域发展中一些问题的根源。
    1985年，国务院召开长江、珠江三角洲和闽南三角地区座谈会，明确提出了倾斜发展战略。在“七五”计划实施过程中，国家经济和改革政策发生了明显的向东倾斜，使东部地区呈现加速发展态势。“八五”时期虽有所调整，但依靠改革和率先利用市场机制发展起来的沿海经济带再次出现了增长的高潮。
    总的来说，这种倾斜政策主要体现在以下四个方面：（1）在东部地区相继建立了5个经济特区，14个沿海开放城市，260个沿海经济开发区，26个经济技术区，13个保税区及40个新技术开发区。这些地区不同程度地享有较大的财政、税收、投资决策权、外贸自主权、利用外资审批权等方面的特殊权限。（2）加大对东部沿海地区的投资。“六五”期间，国家投向各个地区的基本建设基金中，东部占了42.71%，中、西部分别占36.74%和20.55%。整个“七五”计划的固定资产投资中，东部占56.5%，中部占28.8%，西部占14.7%。随着投资体制改革的深入，投资主体逐渐多元化，国家在外资外贸政策上，增加了沿海地区的外汇使用额度和外汇贷款。1984～1990年东、中、西三大地带占吸收外资总额的比重分别为88.2%，6.0%，和5.8%。（3）财政体制改革也使东部受惠很多。80年代的财政包干制，一省一率，一省一额，地方财政上缴比重省际差别较大。1994年财政体制确定的中央对地方财政转移支付制度，包括中央对地方税收返还和专项补助两项内容。中央对地方税收返还是根据1993年地方财政的既得利益来决定返还基数，并且与各地区消费税、增值税的增长挂钩，即各地区增值税、消费税每增长1％，中央对地方税收返还就在基数基础上增长0.3％，这意味着中央对地方税收返还并没有改变原有的财政资金在各地区的不公平分配格局[黄肖广：财政体制改革与地方保护主义”《经济研究》1996年第2期。]。（4）价格政策上，我国农产品、能源、原材料等基础产品的价格相对于加工产品仍偏低，行业收益的不平衡意味着地区收益差异，因此，价格政策对以加工业为主的沿海地区优惠。不合理的价格体系也造成的事实上的产业倾斜。由于中央政策的倾斜，东部从中得到了巨额的无形投入，1985年到1992年，东部仅由于其工业企业享受税收减免等优惠政策，相对于中西部所得的优惠，就由19亿元增加到225亿元，年均增加30亿元，比1992年新疆、青海、宁夏三省区工业企业上缴税收的总和（28.1亿元）还要多[周述实：“社会主义市场经济条件下我国东部与中西部区域经济关系的重构”，《社科纵横》，1995年第6期。]。
    从政策实施的效果来看，区域非均衡战略虽然没有达到预期的目标，但对促进当时区域经济发展发挥了积极作用。改革开放以来，国家简政放权的实施，强化了地区经济的利益和自主机制，各地区经济发展十分活跃，我国东、中、西部地区发展速度都很快，使区域经济成为国民经济快速增长的重要带动力量。特别是东部地区，凭借自身的优势和特殊政策优惠等条件，获得了更快的发展，从而进入了经济高速增长的轨道，也带动了全国的经济发展。但同时，这种非均衡发展在客观上也加剧了东西部发展的不平衡。1980～1994年，东中西三大地区年均增长率之比为10.69∶8.72∶8.08，东部地区的GDP年增长率为10.09%，比1953～1978年高4.34个百分点[历无畏：“中国区域经济发展政策分析”，《社会科学》，1998年第3期。]。在地区差距日益扩大的背景下，在地方利益推动下，以重复建设、重复引进为特征的地区经济结构趋同趋势明显。同时，改革措施的不完善导致地方保护主义与市场分割日益严重，区际利益冲突和贸易摩擦加剧。为此，20世纪90年代开始，中央对区域政策进行了重大调整。

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