实施大部门制的五大认识误区

    [摘要]在当前关于实施大部门制的各种讨论当中，对实施大部门制的本质、根本目的、实施路径等基本问题的认识主要存在五大误区。本文针对这些误区在分析批判的基础上提出：实施大部门制的本质是政府组织架构调整与运行机制再造的统一;推进服务型政府建设是实施大部门制的根本目的;转变政府职能与实施大部门制是双向制约、双向推动的关系;实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合;中外实施大部门制有共性，但中国实施大部门制也有其独特个性。
    [关键词]大部门制;政府职能;服务型政府;顶层设计
    [中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)06-0083-05
    “积极稳妥实施大部门制”，是十八届三中全会的重要部署，是中国行政管理体制改革的重要内容，是建立服务型政府的组织支撑，是优化政府部门职责体系的必要条件。加强政府社会管理与公共服务部门，强化政府社会治理与公共服务职能;集中和整合公共资源，提高政府工作效能;弱化部门职责交叉，理顺部门职责关系;弱化权责脱节，解决过度集中与过度分散并存问题，是实施大部门制的四大基本目标。为积极稳妥实施大部门制，当前有必要澄清以下五大认识误区。
    误区之一：实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门
    在实施大部门制的本质方面，有观点认为，“实施大部门制就是相对集中政府职能，合并政府部门”。[1]这种认识是典型的把现象当本质，把途径当目的。相对集中政府职能和合并政府部门是实施大部门制的主要途径与外在表现，但实施大部门制并不仅仅是集中几项职能，合并几个部门，它有更深刻的内涵。从本质上讲，实施大部门制是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。
    第一，所谓大部门制，本质上是“体”与“制”的统一。“体”是指由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的组成部门、专门化的执行机构三个要素共同形成的组织架构。决策中枢重在实现对政府决策的领导权。综合化的组成部门重在以较少的组织机构覆盖政府基本职能。执行机构的专门化重在提高执行效能。“制”则是指决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。因此，从本质上讲，实施大部门制应该是政府组织架构调整与运行机制再造的统一。[2]仅仅从职能整合与合并政府部门的角度来认识实施大部门制，对于实施大部门制，还基本没有破题。
    第二，“相对集中政府职能，合并政府部门”以及“把相同或相似职能交给一个部门来管理”也不是实施大部门制的本质特征。到底什么是“相同、相似的职能”，目前并无统一的法律界定。根据公共行政学的基本原理，同质性职能的合并有合理性，异质性职能的合并则失去合理性。如，环保职能就必须与产业发展职能相分离。但实践上也很难做到将同质性的职能全部合并，如，几乎没有一个国家把涉及交通运输领域的所有管理职能都交给一个部门。把涉及交通运输管理的决策权(包括行业规划、标准制定、公共政策制定等)交给一个部门来管理，却是通行做法。因此，“相对集中政府职能”，“把相同或相似职能交给一个部门来管理”，其实质应该是，把“相同或相似的行业决策权交给一个部门来管理”。
    第三，实践中也难以找到判断部门“大”“小”的客观标准。任何事物都是相比较而存在，“大”的存在一定有“小”作为参照。对于政府部门到底是“大”还是“小”，是一个永远无法回答的问题，因为现实中根本无法确定部门“大”与“小”的界定边界，根本找不到政府部门最终要合并到多大才能达到合并的终点。大部门制中的“大”，其实质应该是有效支撑经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设的政府功能的强大。由此观之，部门的合并整合，不是为了组建多少大部门，而是通过组织单元的调整，实现政府组织结构与运行机制的优化，更好地为建设服务型政府提供组织支撑。
    

[1] [2] [3] [4] [5] 下一页