实施大部门制的五大认识误区

    误区之四：实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”
    就实施大部门制的推进方式而言，存在的认识误区是，实施大部门制的推进方式必须是“自上而下”。[6]其基本立论依据是，“下动上不动，越改越被动”。在实施大部门制方面试图率先突破的地方政府，普遍遭遇上级或明或暗干扰地方大部门制实施问题，普遍遇到“疲于应付”上级部门的问题，普遍感觉孤军深入、孤立无援。应该说，这些问题是客观存在的，应充分关注。但不能因此把“自上而下”与“自下而上”两者绝对对立起来。否则，就会出现上级等下级创造经验、下级等上级部署的改革僵局。中国实施大部门制的推进方式必须是顶层设计与摸着石头过河相结合。
    第一，加强顶层设计与摸着石头过河相结合，是中国实施大部制的现实选择。为什么需要顶层设计?中国是单一制的国家，各级政府的组织架构具有高度同质性;同时，中国政府之间关系具有鲜明的“条块体制”特征，“条干预块”，是“条”履行职能的惯性方式;个别地方政府组织架构的优先调整，必然带来上下级政府之间部门对应的脱节，出现一些彼此不适应状况。因此，需要加强大部门制的顶层设计，统筹协调、整体推进、督促落实;需要对实施大部门制的价值、目的、目标、路径进行超前设计。为什么需要摸着石头过河?对中国而言，实施大部门制并没有现成的道路可走，没有现成的经验可搬，改革者与被改革者还缺乏广泛达成的共识，社会各界对实施大部门制的成效还缺乏足够信心。因此，鼓励有条件的地方先行先试，“摸着石头过河”，可以吸取教训，总结经验，少走弯路，标杆示范，凝聚共识，增强信心，探索出一条中国特色积极稳妥实施大部门制的成功之路。
    实施大部门制的价值、目的、目标，是顶层设计就应该解决的问题。“摸着石头过河”，是探索实施大部门制的具体途径、方式、方法。价值、目的、目标是“摸着石头过河”的导航仪，为“摸着石头过河”指明方向;“摸着石头过河”是实现价值、目的、目标的定位仪，为实现价值、目的、目标及时提供信息反馈。导航仪与定位仪必须密切衔接。只有“摸着石头过河”，没有顶层设计之后的及时跟进，先行先试大部门制的地方长期孤军深入、孤立无援，先行探索可能就会渐行渐弱。只有顶层设计，没有“摸着石头过河”，顶层设计也可能曲高和寡、纸上谈兵。自2007年党的十七大提出“探索建立大部门体制”以来，中央始终主张地方先行先试，“摸着石头过河”，但在中央层面并没有实施大部门制的顶层设计。2013年9月 15日《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》继续强调“结合地方实际，稳步推进大部门制改革”。“各级政府要从实际工作出发，大胆创新，在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是在市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域，加大机构和职责整合力度。”“实行综合设置机构的地方和部门要总结经验，不断深化改革，探索完善综合设置机构的有效运行机制。”我们应尽快结束2020年前中国行政体制改革有顶层设计，但实施大部门制缺乏顶层设计的局面。
    第二，从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看，目前大部门制先行先试地方遇到的困难会逐步得以克服。先行先试地方普遍遇到的困难有两个：一是，上级政府部门可凭借专项转移支付、各种达标评比等公共资源干涉下级地方政府部门设置;二是，先行先试地方与上级对接的部门相对较多(如顺德社会工作部对接上级14个部门)，相关会议、汇报应接不暇。从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看，上述两个问题会逐步得以克服。2013年3月17日开始实施的《国务院机构改革和职能转变方案》与2013年9月15日下发的《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，可以视为中国行政体制改革的既定部署;2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对中国行政体制改革又做出了一些全新部署，可以视为中国行政体制改革的基本走向。
    2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出，“完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督。”“除法律、行政法规或国务院有明确规定的外，其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步部署，“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”[7]上述部署的改革任务是2020年以前必须完成的，因此，先行先试地方遇到的第一个困难至少会降低难度，甚至有望彻底解决。
    2008年以前各级政府机构设置的基本格局从来就是上多下少，历来存在下级对接上级部门较多的问题。只不过先行先试地方对接上级的部门更多而已。根据《中共中央国务院关于地方政府职能转变与机构改革的意见》(中发[2013]19号文件)规定，自治区工作部门不超过40个，规模小的省、自治区不超过35个，直辖市不超过45个。大城市政府工作部门不超过40个，中等城市不超过32个，县级政府根据县情，按14-22个左右掌握。因此，“以少对多”可能是短时间内很难改变的中国行政体制纵向架构基本特征。当前，为了减少对接过多带来的问题，应在两个方面下工夫：一是，不要让先行先试地方孤军深入的时间过长，上级政府要及时跟进实施大部门制。二是，上级政府要切实改进与创新工作方式，改变以会议落实会议、以文件落实文件的推行方式，将下级政府从文山会海中彻底解放出来。
    

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