实施大部门制的五大认识误区

    误区之五：国外大部门制的通行做法可以涵盖中国实施大部门制的个性
    大部门制是市场经济发达国家摸索的体制模式，我们的实践尚处于起步阶段。2007年10月15日至2013年底，研究国外大部门制的论文与文章共有近百篇，这些文献一个突出的倾向是，试图用国外大部门制的通行做法涵盖中国实施大部门制的个性，淡化了中国实施大部门制的特定内容与特殊方式。即介绍与分析了国外实施大部门制的共性与个性，但很少深入分析中外大部门制的共性与个性;介绍了国外实施大部门制的通行做法与有益经验，但很少分析现阶段中国实施大部门制的特殊性。[8]我们认为，中外实施大部门制具有共性，但中国实施大部门制也有其独特个性，国外大部门制的通行做法无法涵盖中国实施大部门制的个性。
    第一，中外大部门制存在共性。我们必须承认中西方的大部门制具有共性，正是这些共性规范了我们实施大部门制的基本内容。世界上实行市场经济的国家绝大部分实行大部门制，这是一个基本事实。那么，中外大部门制的共性有哪些?
    一是组织架构的基本构成要素及其功能有相似性。大部门制的组织架构基本上包括核心化的行政决策中枢、综合化的政府组成部门和专门化的执行机构。核心化的行政决策中枢重在动议、审定、决断战略决策。政府组成部门重在统一行业的标准、规划、公共政策。以中央政府为例，发达国家政府组成部门相对较少。OECD国家的内阁成员平均19名，内阁部门平均18个。执行机构主要从事具体行政行为。执行机构设置一般有两种形式：一种是独立于内阁部门的执行机构，如美国在内阁部之外，设立了61个独立机构。新加坡在内阁部之外，还有57个法定机构。另一种是内阁部归口管理的执行机构，如瑞典设立了109个部门管理但相对独立的执行机构。
    二是实现决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的运行机制有共性。尽管实现的具体方式有差别，但决策科学、执行高效、监督有力是国外和中国实施大部门制运行机制的共同追求。就政府总体而言，决策权、执行权、监督权是在大部门体制基本构成要素之间配置。行政决策中枢主要就政府战略决策做出决断，属于价值指引下的一揽子式资源配置;政府组成部门主要制定职权范围内的公共政策，属于行政决策中枢决策导引下的执行性决策;执行机构主要是依法执行政府或组成部门决策。就一个大部门内部而言，既存在决策权与执行权一体化的状况，也存在决策权与执行权相互制约与相互协调的状况。如，美国的内阁部与内阁部在地方的派出机构、英国的内阁部与内阁部归口管理的执行局、瑞典内阁部与部门归口管理的执行局等，就属于典型的大部门内部决策权与执行权相互制约又相互协调的状况。
    三是实施大部门制所依托的支撑条件具有共性。支撑条件是实施大部门制必须依托的客观基础，大部门制是建立在客观基础之上的上层建筑。实施大部门制的支撑条件，可以分为经济、社会和政治三个维度。其一是经济条件。市场经济为实施大部门制提供物质基础，而实施大部门制为市场经济提供组织支撑。凡是搞计划经济体制，现代意义上的大部门制都不可能建立起来。1981年苏联设置64个部委，其中56个是经济部门。1981我国国务院有100个部门，其中52个部委是专业经济部门。其二是社会条件。社会需求强度会从根本上决定实施大部门制的优先领域以及实施进度。上世纪70年代，美国政府整合了8个部门的职能成立了运输部，其背后的真正动力，就是当时部门割据的交通管理体制使得交通事故居高不下的社会压力。其三是政治条件。政治家和立法机关的强力推动，是行政权力重新配置的先决条件。推进实施大部门制的快慢缓急，最后的成功与失败，从某种意义上讲，政治家和立法机关的推动力度，才是真正的、根本的区别。
    第二，中国实施大部门制也有其独特个性。在承认中外实施大部门制存在共性特征的前提之下，我们还必须对中国实施大部门制的个性给予充分的关注。“每一个国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、风俗、制度、行为方式与世界观。人们不能认为公共行政能够摆脱这些条件作用的影响，或者认为它能够以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境和社会环境。”[9]那么，中国实施大部门制的个性有哪些?
    一是“底色”不同。中国与其他国家在行政体制上存在一些根本性的区别。首先，中国行政权力是双载体。政府及其部门并不是唯一的行政权力主体，党委部门也是拥有行政权力的主体之一。[10]其次，从实践上来看，中国行政领导体制不是单纯的首长负责制，而是首长负责制与分管领导体制并存的领导体制。“国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作。”(《国务院组织法》第2条)中国各级政府副职实际上具有各自分管领域，这一点与绝大部分国家政府有本质区别。
    二是现实基础不同。中国当前尚处于经济社会全面转型的发展阶段，与发达国家相比，中国现阶段实施大部门制的现实基础仍有一定差距。首先，市场经济的成熟程度还不够，市场在资源配置中的决定性作用还没有落地生根，政府直接干预微观经济依然过多，生产要素市场发展依然滞后。其次，社会组织培育发展不足与规范管理不够问题并存，难以有效承接政府转移的职能。在美国每197个人中有一个社会组织，印度每400个人中有一个社会组织，而在中国，每2967个人中才拥有一个社会组织。再次，中国社会主义民主的实现程度需要进一步提高，对权力运行的制约与监督还要进一步强化。

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