法理研究项目:农民住房财产权抵押规则重构

    内容提要：
    农民住房财产权由房屋所有权和宅基地使用权构成，是绝大多数农民的一项重要财产，现行法明确禁止宅基地使用权抵押，在很大程度上制约了这项财产金融价值的充分体现。在“保障农户宅基地用益物权”的政策指引下，在试点地区暂停上述禁止性规定的实施，农民住房财产权抵押权也就取得了“房地一致”原则之下的合法性。农民住房财产权抵押权未经登记不得设定，其实现可以采取协议拍卖、协议变卖、强制拍卖、强制变卖、强制管理等方式。抵押物处置时受让人的范围不应以本集体经济组织成员为限，但其他人受让农民住房财产权时，可以采取仅取得房屋所有权，同时取得宅基地使用权租赁权的方法。原抵押人仍然可以基于宅基地使用权的出租而取得相应收益，以保障其基本住房权利。抵押物处置中涉及宅基地使用权的收益应在国家、集体、农民之间合理分配。
    X当前，我国正处于“传统农业向现代农业转型跨越的关键时期”，①适度规模化经营的政策激励，直接带来了农业集约化、产业化水平的提升，对生产经营资金的需求也就日益旺盛。在政策性金融和合作性金融运行不彰的情势下，商业性金融再次进入政策制定者、金融机构和农业经营主体的视野，而信贷担保物的不足已成了制约商业性金融发展的主要困境。②如何发挥土地承包经营权、农民住房财产权和集体资产股份权等现有农业、农村资产的金融价值，就成了其中的重中之重。
    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称：十八届三中全会《决定》)承继十七届三中全会的精神，明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称《2014年中央一号文件》)进一步指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”这一改革政策在此后的相关文件中得到了进一步的强化。③为落实这一改革政策，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(2015年8月10日，国发[2015]45号)(以下简称：《“两权”抵押指导意见》)，对农民住房财产权抵押贷款试点提出了明确的要求，同时要求要“根据本意见出台……农民住房财产权抵押贷款试点管理办法”，“建立相应的信贷管理制度并制定实施细则”，“认真总结试点经验，及时提出制定修改相关法律法规、政策的建议，加快推动修改完善相关法律法规”。
    农民住房财产权抵押贷款试点牵涉的主体较多，其中包含的利益关系十分复杂，涉及重大理论、政策和法律问题。因此，对农民住房财产权抵押开展系统研究，并及时全面总结地方实践经验，研究抵押权实现时宅基地处置范围、形式、收益分配及抵押中的风险防范问题显得尤为重要和迫切，这不仅能为下一步农民住房财产权抵押贷款试点的规则制定提供坚实的理论支撑和决策支持，同时也是推动修订《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规的必然要求。

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