AMT咨询观点之：以竞争为导向的电力行业体制改革

以竞争为导向的电力行业体制改革                  AMT咨询   计划经济体制下，单纯依靠行政管理手段的体制模式和监管方式，已经无法适应社会主义市场经济和电力工业发展的客观要求，既不能在现行的电力行业运行体制条件下实现市场的效率和公平，更不能在深化电力行业体制改革的过程中实现预期的监管目标，必须进行根本性的改革。AMT咨询持续在研究国内电力行业管理体制改革。总结出：   从80年代中期到现在，中国的电力行业工业改革经历了两个大的阶段：   第一阶段是从80年代中期开始的以解决缺电为目标，实行集资办电、多家办电、多渠道办电和利用外资办电的政策，改变了“电厂一家办，电网一家管”的局面。   第二阶段是在1997年，主要是电力工业管理体制改革，成立了国家电力公司，原来电力部行使的政府管理权移交给国家经贸委，从而解决了政企不分的问题。   电力体制政企不分的问题解决了，但行业垄断问题依然存在。当在1997年、1998年电力供应形势发生逆转，由电力供应短缺局面结束之后，电力出现了总体上供需平衡，甚至供大于求的局面，国家电力公司垂直一体化垄断的体制性弊端显露出来，具体来讲，国家电力公司既是一个电网的运营者，同时也是一个电厂的运营者。电网在电力工业中具有生产指挥权的，当需求不足时，哪些发电公司发多少电由国家电力公司说了算，这样垂直一体化的体制弊端就暴露出来。再加上占有装机容量一半规模的独立电厂，要求创造一个公平的竞争环境，于是在这样一个大的背景下揭开新一轮的体制改革。   在这种情况下，国务院于2001年10月下令，由国家计委负责牵头组织制定新的电力体制改革方案，停止由有关行业管理部门制定改革方案的办法。2002年4月，国务院公布了《电力体制改革方案》，这次电力体制改革，比前两次的意义更大、改革的深度和广度也更大。 具体来说，中国电力行业大规模重组方案的主要内容是：   u       划分两大电网公司：   在电网方面，设立国家电网公司和南方电网公司。国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东和华中五个区域电网有限责任公司或股份有限公司。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。   u       重组五大发电集团   在发电方面，组建中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等5家发电集团公司。除中国华能集团公司外，这4家集团分别从分拆的原国家电力公司中接受发电资产，各家拥有3万MW以上的发电资产，在各个电力市场中的份额原则上不超过20%，成为目前股份公司的母公司。 此外，还成立了4家辅业集团公司：中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司。   u       竞价上网政策明朗   电力改革的另一个核心内容是竞价上网，降低成本，形成新的电价机制。我国已有的电价定价方式基本上是采用还本付息的方式。也就是说把建设投资打入电厂发电成本，最终转移到消费者身上。上网电价是由电厂的运营成本加上税金和利润反算出来的。这种成本加成的电价形成机制与电力垄断形成的“电力一口价”，是电力公司能够获取高额利润的一个重要原因。   电力体制改革方案设计的新电价体系是，划分上网电价，输、配电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成，对于仍处于垄断经营地位的电网公司，其输、配电价要在严格的效率原则、成本约束和激励机制的条件下，由政府确定定价原则，终端销售电价则以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动机制。在具备条件的地区，发电企业可以通过协商方式，向大用户直接供电，执行国家规定的输、配电价，最终形成比较科学合理的销售电价。   u       成立国家电监会   电力行业改革计划的另一个重要细节，则是成立一个新的行业监管机构——国家电力监管委 员会，按照垂直管理体系设置，向区域电网公司、电力交易调度中心派驻代表机构，鼓励业内间的竞争。   改革方案打破了原国家电力公司一家独大的垄断地位，标志着中国新一轮电力体制改革向市场化迈出了关键性的一步。但电网这一块仍然是垄断的，输电和配电不分拆出来，竞争格局还是没法形成。   国外的电力体制改革，基本上发、输、配、售4个环节都要分开，同时建立一个电力交易市场，再由中立的监管机构监督交易规则和电价。我国的情况，独立的电厂一直存在，这次把国家电力公司的电厂剥离出来，对形成有效竞争是一个新的推动。但处于垄断地位的电网公司仍然掌握着输、配、售三个环节，而它又不可能对所有的发电厂都一视同仁，因此将来还需要进一步把输配电这一块分拆出来。   电力体制改革对电力行业的影响分析   新一轮电力体制改革的目的，在于通过改革引入竞争机制，其目标是要降低成本，提高服务质量，为入世之后中国的工业发展提供一个低成本的平台。具体来说，主要是解决电力行业的四个方面的问题：   u       要构造一个有利于市场竞争的结构，就是要实行“厂网分开”，把垄断环节和竞争性环节分开，在竞争性环节形成竞争。实行“厂网分开”是在电力市场引入有效竞争机制下要解决的首要问题。   u       要形成一个电力市场有效竞争的市场架构竞争机制，也就是“竞价上网”。   u       要解决政府如何来管理电力行业的问题，就是要构建一个适应于电力市场、电力工业市场化改革的新型政府管制方式和管制制度。   u       要解决电力企业微观机制的改革，塑造一个负责任的、合格的市场主体。