浅析长江河道采砂现场管理的有效途径

　　长江河道采砂，不仅关系长江河势稳定和防洪、通航安全，而且关系沿江各地的社会治安稳定。少数采砂单位和个人，在暴利的驱使下，无视国家法律和江堤安危，顶风偷采，尤其在长江枯水季节，局部江段非法采砂反弹严重。面对如此严峻的形势，在管理主体已经清楚、职责权限已经界定、任务已经明确的情况下，究竟通过何种有效途径、采取何种措施，才能使长江采砂“管而不死、活而不乱”，最终实现“依法、科学、有序”的管理目标，是摆在水行政主管部门面前亟待研究解决的难题。经过近半年的实践，笔者认为：在力量保证、装备保证、经费保证的前提下，通过以下途径，才能真正达到对长江河道采砂的有效管理。

　　一、以强化理论为首要，高标准做好各项基础工作

　　采砂管理过程实际上就是一个行政执法过程，它具有严格的执法程序和很强的政策性。因此，每一位采砂管理执法人员，首先必须学懂学透《长江河道采砂管理条例》《中华人民共和国水法》《水行政处罚实施办法》等相关的法律法规和部委规章，并要学会善于运用正确的理论指导具体的执法实践。有关的水行政主管部门，对基层采砂管理执法人员要进行有计划的业务理论培训。其次，必须及时、全面地熟悉沿江各省各有关河道的水域特征和地域情况，摸清采砂企业、个人及其采运船舶等基本情况，做到底数清、情况明。长江干流全长6300多km，目前中下游干流河道采砂初期规划批准的33个可采区所涉及的中下游四省干流达1893km。虽然点多线长、情况复杂，但是整个水域确定，江面上出没、云集的各种采运船舶是有数的，发生偷采的水域所涉及的县、乡、镇也相对固定，长江中下游卸砂码头和销砂市场也是有限的。采砂管理工作者、尤其是基层执法人员，对这些基本情况都应该做到了如指掌。沿江各有关水行政主管部门及其相关责任单位，只有按照“属地管辖”原则，在摸清了底数、熟悉了情况、掌握了动态的前提下，才能适时采取措施，做到看好自己的船、管好自己的人、维护好本江段的水事秩序。总之，法律理论的精通、管理对象的明确、相关底数的清楚、现场环境的熟悉，是采砂管理人员正确行使职权的重要前提。

　　二、强化宣传，逐步提高管理相对人及沿江群众的认识

　　采砂管理执法属于水行政执法。为了保证执法行为的合法性、合理性和有效性，各级人民政府及其水行政主管部门必须采取一定的措施，创造一定的条件，在物质、意识、组织、制度等方面均形成一套可靠的执法行政保障。而媒体宣传、舆论监督以及对相关群体进行采砂管理法律意识的培养，也是采砂管理执法保障的重要方面。

　　水利部《水行政处罚实施办法》第三条明确规定：“水行政处罚遵循公正、公开的原则。”这就要求各级政府及其水行政主管部门，在采砂管理工作中，要始终把对采砂管理相关法律法规的宣传、把对采砂管理必要性和重要性的宣传放在首要位置来抓。充分运用电视、广播、报纸、文件、横幅、标语及宣传手册等形式大力进行宣传，使采砂管理相对人及沿江群众明白：何时为禁采期，何地为可采区，何为采砂许可制，何为总量控制制，盲目投资打造采砂船进行非法采砂将给国家和个人带来何种危害和后果，以及水行政主管部门依法进行采砂管理的必要性和重要性何在等。如果对上述内容的宣传真正达到“家喻户晓、人人皆知”的程度，那么采砂管理相对人及其沿江两岸群众，在采砂管理中的自我约束意识和群防群治的自觉性将大为增强。思想认识的提高、群防体系的建立，对采砂管理执法工作无疑是有百利而无一害的。

　　三、强化全方位沟通，确保各自管理效能的发挥

　　长江采砂管理的成败，直接关系到长江大堤的安危和沿江百姓的安全，是一项艰巨而复杂的工程。做好这项工作，需要各有关部门的协作配合。《长江河道采砂管理条例》第三条明确规定：国务院水行政主管部门及其所属的长江水利委员会应当加强对长江采砂的统一管理和监督检查，并做好有关组织、协调和指导工作。

　　长江采砂管理，实行地方人民政府行政首长负责制。沿江县级以上地方人民政府，具体负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。《条例》还同时明确了交通、公安两个部门的职责。上述规定表明：《条例》规定长江采砂实行“统一管理、分级负责”的管理格局。这就要求各级水行政主管部门，要以河势稳定和防洪、通航安全的大局为重，在国务院水行政主管部门的统一领导下，对内横向强化省与省、市与市、县与县，尤其是省际边界相邻市县水行政主管部门之间的联系，纵向强化与上级主管部门和所属基层单位的信息反馈和沟通联系，深化纵横互为依托的关系;对外努力强化与沿江各采区所在地的各级人民政府及交通、海事、公安等部门的联系，妥善处理好关系，充分相信和运用它们各自的职能作用，并与之建立完善的定期沟通机制和协调联动机制，积极探索对原有以采砂为生的企业、组织和个人的转产安置工作。

　　总之，不仅要从制度上防止条块分离、上下脱节、本位第一、权为己用、利为己谋的管理弊病，而且还要从制度上保证信息互通、联手作战的工作格局，以保证一旦有非法采砂、或因非法采砂而引起的损害防洪工程和碍航事件、影响稳定的事件和暴力抗法案件的发生，就能快速反应，联手查处，从而及时打击非法采砂，保护合法采砂。

　　四、强化措施，建立高效运作的打防机制和控制网络

　　长江河道采砂管理的重点，是对各可采区采砂现场的有效监管，其日常管理重在观动态、抓防范、施打击。

　　一是前移管理窗口。在“四专”落实的前提下，尽快充实各可采区现场的监管执法力量，并高起点地配备必要的执法装备，建立和完善24小时的全天侯现场控管机制，真正实现采砂管理的窗口前移，真正做到执法行动的快速反映。

　　二是重视情报信息。尽快建立短、平、快的情报信息传递系统，并在沿江各采区建立信息网络，适时关注采砂人员的行为动态，搜集其情报信息，使执法人员做到以动制动、以变应变，以提高打防成效。

　　三是夯实三级防控。在底数清、情况明的情况下，各水域的水行政主管部门，在加大对本水域的日常巡逻密度、集中看管好本籍无证采砂船的同时，应下工夫从采砂源头(起点)→运砂中途(中间)→卸砂码头(终点)三个环节上进行严格控管：首先要严把本水域内可采区源头的入口，对采、运船舶实行“验证入场”，并挂牌“定点限量”施采、装砂，实行“装砂付款三联单”制(采砂户、运砂船主、执法人员各一联);其次认真做好在可采区以外行驶的采、运船舶的途中查控工作(查明身份、手续及来去方向)，盯死看牢无证且可能偷采偷运的船舶;再次从买方市场的卸砂码头入手，逐程倒查买方卸砂码头→运砂船→采砂船→采区，直至采区所属的水行政主管部门。

　　四是制定收费标准。江砂是国家的资源，对其的开采使用应遵循市场经济规律，实行“有偿”原则。《长江河道采砂管理条例》第十七条规定：从事长江采砂活动的单位和个人，应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费。为了遏制暴利，公平施采，国务院有关部门在制定《砂石资源费征收办法》时，应定高收费标准，加大征收比例，使施采者无暴利可图，以促使其以一种健康正常的心态慎重对待采砂，从而减少其盲目参与的可能性，同时也有利于执法部门的管理。

　　五是适时清江打击。采砂管理执法也和其他行政执法工作一样，应始终贯彻“以防为主、打防结合”的方针，各级水行政主管部门在加大巡查密度、强化控管力度的同时，要始终保持严打高压态势，适时组织统一的清江、打击行动。以此达到震慑非法、保护合法的目的。

　　五、强化责任意识，建立科学实用的约束机制

　　制度的执行、法治的实施、管理目标的实现，必须以管理者责任的落实来保证。强化管理人员的责任意识，依法落实各级责任人政治的、法律的、工作的责任，是监督约束采砂管理者是否真正负责、是否监管到位的最有效手段。各级水行政主管部门，除严格履行《长江河道采砂管理条例》第二十六条规定的法律职责外，可根据本行政水域内可采区的分布情况、工作量的大小等因素，制定出既切合实际、又便于操作的工作责任制。也就是将所辖水域划分为若干个责任区，并以责任区为单位，量化管理目标，细化管理责任，实行“管理责任倒查”和“重大责任追究”。如：对各责任区的监管执法人员实行定岗定责，用周记录、月考核、年总评的办法对其德、能、勤、绩和廉洁自律情况进行综合考评，并以此为据进行等级化分层管理，实行末位淘汰和监管执法“经济责任制”，使考评结果与监管执法人员的工资、奖金挂钩，以奖优罚劣等。通过一系列联动互补的监督约束措施，必将大大强化监管执法人员的责任意识，从而使各级水行政主管部门，层层感到有责任，人人感到有压力。监管责任的落实，一定能够保证“依法、科学、有序”的采砂管理目标的实现。

　　综上所述，长江河道采砂，禁采是相对的，开禁是绝对的。各级水行政主管部门科学的管理路径、有效的管理措施、高度的责任意识、扎实的工作作风，必将开创长江河道采砂管理事业的新局面，必将为全面建设小康社会提供有力的支撑和坚实的保障。

　　(作者单位：水利部长江水利委员会长江河道采砂管理局)