矿地复垦与土地的可持续利用

　　摘要：采矿业是人类重要的经济活动，也是对土地环境最具破坏力的活动。随着人们环境保护意识的不断增强，如何有效地利用和开发矿产资源，保护和改善矿区生态环境，提高有限的土地的可持续利用，已成为日益关注的问题。作为一种土地资源管理的手段，复垦被广泛认为是修复被采矿破坏土地，保护矿区生态环境，提高土地利用率的理想选择。本文对发达国家和发展中国家的矿地复垦立法进行了考察，并在此基础上，对中国矿地复垦工作提出立法改进建议。

　　关键词：采矿，土地复垦，立法

　　引 言

　　传统上，采矿业一直被尊为农业之后最重要、历史最悠久的人类活动， 它为世界文明做出巨大而非凡的贡献。与此同时，采矿活动也对环境造成严重的负面影响。[1]随着公众环境意识的不断增强与世界人口的迅速增长，消除矿业带来的环境污染，合理利用有限的土地资源，实现可持续发展，已成为摆在我们面前的迫切问题。过去几十年来，人们广泛地认识到复垦是整治受损地，恢复其原貌的理想补救方式，而且也是矿山开采活动中不可分割的组成部分。国际社会对这一共识积极响应，自1985以来，世界上已有90多个国家出台新的矿产法，或大幅度修订现有法律法规。中国的矿地复垦工作起步较晚，且复垦率和标准均偏低。[2]此外，由于中国地域广阔，矿山各不相同，所需复垦的面积大、分布广。持续增长的人口，日益严重的荒漠化以及水土流蚀，都加剧了业已严峻的耕地短缺问题。矿地复垦，作为土地资源管理的必要手段，正在受到国内越来越多的关注。尽管中国的复垦工作有其自身的特征，但是，国际复垦实践为我们提供了值得借鉴的经验。

　　二、世界矿地复垦的立法考察

　　(一)世界矿地复垦的立法综述

　　矿业项目资本密集、存续期长、风险不易预测，而且，往往造成不可逆转的环境后果。为有效降低采矿对环境造成的负面影响，世界各国纷纷出台政策与立法。相较而言，发达国家的复垦政策与立法较为详尽、明确、可操作性强;而发展中国家的政策与立法则相对分散、笼统、可操作性差。美国1977年出台的《露天开采治理与复垦法案》(以下简称《复垦法案》)详尽规定了包括原有矿和新开矿作业的标准和程序及复垦技术与目标。例如，规定将使用土地恢复到原用途要求的环境：稳定矿渣堆、恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制宜种草植树，等等。《综合环境效应、赔偿与责任法案》，即众所周知的“超级基金”，规定了逆向责任追究制度与连带责任制度，责成以往矿主中最富有者整理并修复弃用地，然后由自行向其他责任方索偿。

　　发展中国家的采矿业在国民经济中发挥着重要作用，[3]是政府的重要税源。[4] 所以，立法面临两难的选择。习惯上，复垦规定散见于有关采矿与环境保护的法律法规中，(如，矿产法、环保法、水法和土地法等。)，分散而笼统，缺乏像美国《复垦法案》一样的专门立法。比如，南非法律只要求采矿企业“拆除所有建筑物”以及“清理所有垃圾”。这种泛泛的规定不仅不利于操作，而且会给权力部门留下较大的自由支配权与协商权(Basset， 1998， PP6-7)。此外，发展中国家大多注重矿山关闭后的环境治理，忽视开采过程中的同步整治。比如，中国1996年修订的《矿产资源法》规定，关闭矿山必须提前一年向国家和地方相关部门提出闭坑报告(第21条)。显然，这一规定对矿山企业进行环保勘探与开采鼓励不足。

　　在管理体制上，发达国家先行改变分散的职能机制，建立单独的环保主管机构，赋予其不断增强的独立管理职权(Walde， 1993， P58; Wagner， 1993， P13)。美国环保署于1970年成立，成为联邦环境事务的唯一管理机构，全权负责制定联邦环保法的实施细则、协调冲突与矛盾、监督法律与法规的实施以及环保问题的研究与解决工作，并直接向总统汇报工作。该署下设各部门具体分管各种污染问题，每一部门都有明确的职责、权限，并设有执法或监督办事机构。发展中国家也纷纷设立了国家环保机构。但令人遗憾的是，少有像美国环保署那样能够真正独立行使环保职能的，大都涉及多个部门，职责不明，权限混乱(Otto et al.， 1999， P326)。中国国家环境保护总局(简称国家环保局)于1998年被升格为部级单位，但截至目前，该机构既无重大工程项目的审批权，也无环保法的直接执法权(世界银行，1997，P87;Hand， Internet; Palmer， 1998， P69)。

　　在立法技术上，大多数国家都把复垦计划与采矿许可证的签发结合起来，要求投资者在申请开采许可证时提交一份作业计划，详细说明开采方法及矿地整治计划。与此同时，很多国家引入激励机制，如缴纳保证金制度。即矿业公司在采矿作业开始前上缴主管部门一笔资金，作为其履行矿地治理义务的保证金。还有的国家创立行业自律机制，作为环保法的补充。美国自1986年以来，为实施矿地复垦的模范煤矿颁发年度奖励，以强化矿业公司的环境保护意识，激励环保作业。另外，一些国内法开始加入促成公众参与采矿各个阶段作业的内容(ELI， 2000， P26)。美国几部主要的环保法规(包括空气、水污染，危险废弃物和有毒垃圾等)都允许市民提起诉讼，同时还允许市民就矿业公司违反采矿许可证的规定所造成的损失进行索赔 (ELI， 2000， P29; 世界银行，1992，P89)。美国、秘鲁和巴西要求环境影响评估机构先行召集听证会，然后进行采矿项目的核准 (ELI， 2000， PP26-27)。从世界范围来看，矿地复垦立法呈现出注重设立独立的环保职能机构、全过程立法，强调经济手段、鼓励行业自律和公众参与的特点。

　　(二)中国矿地复垦的立法现状

　　与世界其他国家相比，中国的复垦工作起步较晚。因地域广袤，矿种繁多，环境破坏的面积也相对较大，[5]加之资金、技术资源匮乏，使其复垦工作具有与他国所不同的特点。20世纪80年代前，人们自发在矿区废弃地上小范围地尝试种植、放牧与开发建设。80年代初，中国启动了针对沉降矿区的综合复垦计划。 1988年出台《土地复垦规定》(简称《复垦规定》)。它将土地复垦定义为，“将在生产和建设过程中因挖损、塌陷和压占等破坏的土地恢复到可利用状态的活动”(第2条)。它规定了工业主管部门、矿山和个人对治理被损土地的责任和义务，以及相应的资金来源。这是中国第一部有关矿地复垦的规范性文件。1995 又颁布了《土地复垦技术标准》(试行)。至此，中国矿地复垦工作步入法制化、规范化的轨道。

　　三、中国矿地复垦立法所面临的挑战

　　3.1 法规分散、笼统，权利与义务界定模糊

　　长期以来，中国的环保一直侧重于空气污染与水污染的防治。复垦要求常常笼统地散见于相关法律、法规中。[6]《复垦规定》的出台克服了分散的问题，但是，作为计划经济的产物，它很难在市场机制下进行操作。传统上，中国实行国家征用被破坏土地，费用由国家和矿业公司(乡镇与私营企业除外)分摊的单一做法(Zhu， 1996， P19; Wang， et al.， 1999， P59)。国有企业大都经营亏损、社会负担沉重。这种背景下的复垦，结果只能是先征用后废弃。虽然以“谁破坏，谁复垦，谁受益”的原则为指导，但是，《复垦规定》既没有明确界定破坏者的责任与义务，也没有明确复垦者应享有的权益 (Li， 1999， P14)，特别是在土地复垦后的利益再分配和所有权问题上(Luo et al， 2000)。这些不利因素将大大挫伤那些意欲复垦者的积极性。

　　3.2 管理体制庞杂，协调性不足

　　中国的管理机构分为三级(国家、省/自治区/直辖市、地市级)。然而，与西方国家不同的是，中国的中央一级部和局在地方没有其直辖的分支机构，而是与地方政府平起平坐。换句话说，中央一级的部门无法直接调控地区与地方一级管理部门(亚洲开发银行， 2000， PP146-147)。[7] 横向看，同级的土地管理、环境保护、以及工业管理等部门都有义务执行国家的复垦政策。国家环保局负责空气、水、和其它生态环境污染，国务院下属的国土资源部负责履行土地利用计划、土地分级、征用、划拨与分配等职能。交叉重叠的目标与任务往往导致“重复管理，或是责任推委”(柏林报告，1999，P66)。利益冲突往往会造成相关部门间缺乏合作与信息沟通，甚至会经常发生相互拆台、倾轧等现象(亚洲开发银行， 2000， P145)，最终导致环境政策执行不力。中国所特有的管理体制决定了它长期既缺乏能组织协调、强有力的公共机构，又无一套管理部门例行的领导程序(亚洲开发银行， 2000， P146)。矿地复垦计划涉及多个部门与学科，所以，有必要建立一个权威主管部门来组织协调整个复垦工作。

　　3.3 资金匮乏，融资渠道不畅通

　　资金不足是中国实施矿地复垦所要面对的又一大挑战。国家与企业分摊复垦费用的瓶颈前已有述。迄今为止，大部分地方政府仍然要求煤矿企业对煤矿破坏土地先行征用，而后进行复垦。换句话说，采矿企业必须先行支付耕地征用费，然后再承担土地复垦费用(Wang et al.， 1999， P60)。显然，这种做法不利于鼓励企业实施复垦。[8] 有些煤炭企业只好从维简费中切出部分费用，用于复垦。对于当地政府来说，征地费属于正常的财政收入，以此实施昂贵的复垦计划，他们不大情愿，也却有难处(Zhu， 1996， P20)。

　　国家虽然设立土地复垦专项基金，但真正能够到位并见效的屈指可数。[9]《复垦规定》鼓励企业或个人承包复垦(第13条)，但缺乏鼓励与扶持措施，这在很大程度上制约了潜在的资金来源。修订后的《土地管理法》规定，没有条件复垦或复垦达不到要求的，应缴纳复垦费(第31条)，专款用作复垦基金。但是，缺乏具体金额的规定很可能导致复垦资金支付迟延或筹措困难。

　　四、中国矿地复垦立法改革建议

　　4.1 完善现有立法

　　克服上述不利因素，必须立足现有立法的改革，出台一部全面的矿地复垦法，辅之以详尽、易于操作、包括管理程序和工业技术标准的实施细则。像美国《复垦法案》那样，明确界定各级主管部门与相关企业的义务、责任，规定土地复垦所需的资金来源、相关费用的管理与使用、复垦后土地的验收和再使用，等等， 其中应包括复垦后土地使用权可以有偿转让的规定(Zhu， 1996， P21)。所有土地使用者，包括乡镇企业和私营企业都应作为主体体现在立法中，因为他们曾经是土地的破坏者，而且将来也会如此。

　　对于弃用地，可要求采矿企业先行投资复垦弃用地，而后用复垦后的土地换取拟征用的土地 (Zhu， 1996， P21; Li， 1999， P14)。或者，由采矿企业向当地交纳采矿污染补偿费，用以代替土地征用费，以资助当地开展自我复垦计划(Hu Chen， 1994， PP16-17)。 这些措施可以大大减轻企业的经济负担，也可避免耕地长期压占和弃耕现象，同时又能激发复垦行动。

　　对于新开矿，可效法美国、菲律宾等国的经验，将复垦计划、缴纳复垦保证金与签发采矿许可证挂钩，并与环境影响评价报告结合起来。这一要求将有助于加强对开采项目的环境管理，同时促使采矿企业进行自律作业，以期返还保证金。

　　4.2 健全管理体制，提高管理效率

　　矿地复垦是一项系统工程，需要一个统一的权威机构，既能 “沟通矿业和环境两方面信息和标准”(Walde， 1993， P58)，又能协调和平衡各方利益。笔者以为，有必要在立法上加大或强化国家环保局的综合协调与监督职能，全权负责复垦工作。由其牵头，下设由国土资源部、农业部、林业局、矿业公司、技术机构以及当地社区代表组成的特别复垦办公室，统一规制、实施和监督复垦活动。在各地设立直辖于国家特别办公室、由相关部门代表与当地矿区代表组成的地方办事处，加强合作与协调。国家和地方各级主管部门的职能还需进一步明确界定，每一级部门的职责范围应一致、规范(Andrew-Speed et al.， 2000， P99)。此外，应在国家和地方各级司法程序中设立公众听证制度，以监督复垦政策、法规的实施情况。

　　4.3 吸纳多元资本，拓宽复垦资金渠道

　　如上所述，短期内对废弃矿可采取先造地后补地的办法。交换的原则是垦多少，换多少。从长远看，废弃地可以像德国那样通过拍卖和招标的方式得以复垦，从而减轻政府的财政负担。同样，也可以辅之以某些激励机制，比如减征土地使用税、允许有偿转让土地使用权等等。

　　对于原有矿与新开矿，有必要实行复垦保证金制度。原有矿可以按产量或销售量缴纳保证金;新开矿的保证金应该在申请开采许可时缴纳。保证金额度应由国家环保局本着合理、适当的原则确定。既要保证足额支付目前的复垦费用与长期维护的费用(比如，有酸性排水的地方);同时又要确保保证金额度不使未来投资者望而却步。较为理想的政策是分阶段、逐步、灵活地调整数额，而非一次性缴纳一大笔保证金。

　　缓解资金不足的办法还有如减免税收、开展省际[10]与国际间的合作。拓宽国家复垦专项基金渠道，可通过发行土地复垦彩票吸纳民间资本，同时建立一种有效机制来保证复垦专项基金的合理使用与管理。

　　主要参考文献：

　　[1]Andrews-Speed， P. et al.， The Ongoing Reforms to China‘s Government and State Sector： the case of the energy industry， Journal of Contemporary China， 9 (23)， pp5-20， 2000.

　　[2]Asian Development Bank， Reform of Environmental and Land Legislation in the PRC， Environmental Division Office of Environmental and Social Development， Asian Development Bank， pp140-153， 2000.

　　[3]L R. Blinker (ed.)， Mining and the Natural Environment： an overview， UNCTAD， Advance Copy， No. 6， pp 6-8， 1999.

　　[4]Luo， M. et al.， Research on Waste Land Reclamation and Its Implementation Mechanism in China， in Mine Land Reclamation and Ecological Restoration for the 21st Century， (X. S. Lu ed.， China Coal Publishing House， pp 54-59， 2000)。

　　[5]Meyer， P. B.; Williams， R. H. Yount， K. R.， Contaminated Land—Reclamation， Redevelopment and Reuse in the United States and the European Union， Edward Elgar， pp3-202， 1995.

　　[6]Report on the International Round Table on Mining and the Environment， pp1-93， Berlin 22-26， November 1999.

　　[7]The Environmental Law Institute， Pollution Prevention and Mining： A Proposed Framework for the Americas， the Environmental Law Institution Research Report， ELI， pp1-56， January 2000.

　　[8]The World Bank， Clear Water and Blue Skies， Washington D. C.， pp 1-111， 1997.

　　[9]Warhurst， A.， The Limitations of Environmental Regulation in Mining， in Mining and the environment-International Perspectives on Public Policy， (R. G. Eggert ed.， Resources for the Future， Washington D.C.， pp133-154， 1994)。

　　[10]Zhu， D. S.， Considerations for Raising China‘s Land Reclamation Rates (in Chinese)， China Land Science， Vol. 10， No. 2， pp19-21， 1996.

　　注释：

　　[1] 例如地表塌陷、排水系统被破坏、河床沉积、空气和水污染、频繁的山体滑坡、矿渣堆和矿坑遍布地表，诸如此类等等。

　　[2] 中国的矿地复垦率仅为6%，而美国为79.5%，前西德为54.7%.仅有少数地方复垦率较高，如徐州、唐山和平顶山的有些煤矿达到了30-65%，广西的坪国铝矿达到了73%，陕西安康金矿达到了69%(Zhang Peng， 1999， PP1-2; Luo et al.， 2000， P54)。

　　[3] 在印度，私营采矿业的产值除外，仅国有矿业产值就占全行业产值的94%。土耳其95%的矿产，60%的化工产品和70%的主要金属由国有企业生产(世界银行，1992，P130)

　　[4] 巴布亚新几内亚的矿业项目(在物价周期内)占政府税收总额的10-15%.博茨瓦纳的该项比例高达30%.而在赞比亚，直至20世纪七十年代铜价跌落，该项比例竟高达50%以上(Sins， 1987， P267)。

　　[5] 迄今为止，各种经济活动所毁坏的土地已累计约四百万公顷，而且每年在以三万多公顷的速度递增(Huang， 2000， P25)。煤矿造成的破坏最大，因为煤炭一直是，而且仞将是中国的主要能源。据官方估计，截至1994年底，煤矿造成的土地沉降约有40万公顷(Li， 1999， P12; Wei et al.， 2000， P225)。每年新增约3.2万公顷(Wei， et al.)。另外，还有一千多个煤矸石堆占据着大约1万公顷耕地(Huang， 2000， P250)。

　　[6] 相关法律法规有《土地管理法》，《矿产资源法》，《环境保护法》，《煤炭法》，《水法》，《土壤保持法》，《森林法》和《草原法》。所有这些法律都不同程度地强调了恢复和治理被毁坏土地的重要性。比如，《自然资源法》(1986年颁布，1996年修订)规定，矿山必须采取相应措施，因地制宜，通过种草或其他方式对因采矿破坏的耕地、草原和林地进行复垦利用、种草植树。然而，从全国范围来讲，这一规定或许是可行的最低标准，它可能并不适用于特殊矿山的复垦利用(Basset， 1998， P9)，因为不同的矿山要求不同的复垦措施。

　　[7] 在土地使用和保护方面，省、直辖市和县政府有权依照国务院的相关规定确定各自的“组织设置和职责”(《土地管理法》第五条)。地方各级政府应制定土地利用总体规划，下级的土地利用总体规划应依照上一级的相应规划编制，并由上一级部门批准(《土地管理法》第十七、十八条)。但是，下一级向国务院上报的总结与建议是否也应与上一级的指示相一致，《土地管理法》未做出规定(亚洲开发银行， 2000， P147)。

　　[8] 据估计，每万吨煤产量就会造成0.2公顷土地塌陷。如果征用费为每公顷30万元的话(实际费用要高得多)，一个煤炭企业要为此支付大约60亿元。吨煤成本将达到6元 (Huang， 1999， P25)。

　　[9] 作者从2002年10月份在京召开的土地整理国际研讨会上获悉。如何有效地利用复垦专项基金也是一个值得探讨的问题。

　　[10] 例如在北京和上海，土地资源匮乏，但人力、资金和技术资源丰富。可以鼓励有兴趣者到土地资源丰富但其他资源匮乏的省份从事复垦工作。

　　中国人民大学法学院·曹霞 中国人民大学法学院·周珂·