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经济责任审计与国家审计 (1)

http://www.newdu.com 2009/10/6 互联网 佚名 参加讨论

  事实上,即使在经济责任审计产生之前,以“三权分立”为理论前提的传统国家审计体制观,也不适用于解释我国的国家审计体制。以往从“三权分立”出发,把我国的国家审计体制划分为行政型审计体制,原本就是不妥当的。这是因为,我国国家权力的横向分权,包括立法权、行政权和司法权,与西方国家的“三权分立”具有本质的区别。邓小平曾经说过:“西方的民主就是三权分立,多党竞选,等等。我们并不反对西方国家这样搞,但是我们中国大陆不搞多党竞选,不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”那么,我国的国家审计体制,究竟是一种什么样的审计体制呢?

  我们认为,我国的国家审计体制是一种混合型审计体制。我们之所以把我国的国家审计体制称之为混合型审计体制,是因为,我国国家审计体制的机构设置和权力配置具有如下特点:一是我国审计机关属于各级政府的一个行政部门,并在行政首长的领导下开展审计工作。从这些方面看,我国的审计体制是行政型审计体制;二是我国审计机关每年必须依法向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告,而且审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果,也必须向本级人民代表大会常务委员会报告。此外,必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。这些都表明,虽然我国审计机关在机构设置上不直接隶属于于立法机关,但是在权力配置上却仍然接受人大的领导。从这个角度看,我国的审计体制又具有立法型审计体制的特征;三是经济责任审计的产生和发展,无论在机构设置和权力配置方面都为我国审计体制增添了新的内容。根据经济责任审计的机构设置和权力配置,在本质上,经济责任审计属于一种政党型审计。从这个角度看,我国的审计体制又具有政党型审计方面的特征。这就是说,我国的国家审计体制,同时具有行政型、立法型和政党型审计体制的特征,故而,我们称之为混合型审计体制。

  这里有三点需要说明。首先,这种混合型审计体制模式是由我国的根本政治制度决定的。国家审计体制是一个国家政治体制的组成部分。由于各国政治制度各异,所以形成了不同的国家审计体制模式。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,共产党领导的多党合作和政治协商制度。正是这种根本的政治制度决定了我国国家审计体制的特点。其次,这种混合型审计体制是逐渐形成的。1983年,我国审计机关成立之初,可以说我国的审计体制是单纯的行政型审计体制。在很长一段时间内,我国审计机关并没有向人大提交审计工作报告的职责。1994年颁布的《审计法》规定,审计机关每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。1996年7月,审计署首次向全国人大常委会提交审计工作报告。从此,人大在我国审计体制中开始扮演重要角色,使我国的审计体制具有了立法型审计体制的特征。2006年新修订的《审计法》,又增加了向人大常委会报告审计结果整改落实情况,以及人大常委会可以对审计工作报告作出决议等内容,进一步增强了人大的权力。1999年关于经济责任审计的两办《暂行规定》颁布后,经济责任审计得到了迅速发展。2006年新修订的《审计法》确立了经济责任审计的法律地位,使得我国的审计体制由具有了政党型审计体制的特征。最后,关于我国审计体制改革和审计机关的独立性问题。从我国混合型审计体制的形成过程不难发现,自1983年建立以来,我国的审计体制,并非一成不变,而是在不断地自觉或自发地演变着。关于我国审计体制改革的理想模式,我们认为,应该定位为一种完善的混合型审计体制模式,而不是单纯的立法型审计体制模式。为了增强审计机关的独立性,加大对政府责任的审计监督力度,在审计体制改革方面,有两种途径可以选择:一是在机构设置或权力配置上增强立法机关的角色;二是在机构设置或权力配置上增加党委的角色。在理论上,通过增强审计机关与外在于政府的这两个权威的联系,都可以增强审计机关的独立性。我们认为,今后我国审计体制改革的重点和难点,在于理顺审计机关与人大、党委和政府三者之间的关系,这也是完善我国混合型审计体制模式的必然要求。

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