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第二个方面，从政府自身来讲，我们过去的改革并没有解决深层次问题。2005年制定“十一五”战略规划的时候，中央做出了一个很重要的判断，当时或许还没有引起更多人的关注。这个判断就是一句话：未来行政管理体制改革将成为全面深化改革、扩大对外开放的关键。我认为，这个判断实际上带有战略转移的意义。如果说过去二十多年我们一直是以经济体制改革为主导进行改革的话，那么，越到后来，政府似乎越成为社会矛盾的中心。这种现象的出现，不是因为过去我们的政府没转变、没改革，而是因为过去的改革解决的大部分是表层的问题，一些深层次问题还没有解决好。
那么，目前我们的政府究竟还存在哪些深层次问题呢?
第一，政府整体上面临着结构不合理的问题。表现在三个方面：一是行政结构不合理，部门设置过多，特别是管理经济和社会的部门设置过多，导致职能交叉重叠，多头管理。这种部门设置、组织结构助长了而不是弱化了部门利益。二是党政机构有些重叠，党有纪委，政府有监察;党有组织，政府有人事;党有统战，政府有民族事务、宗教事务管理;党有宣传，政府有文化。我们有两个公共治理体系。执政党处在国家治理的第一线，不像西方国家那样是隐藏在后边的。这种组织架构的重叠，不是单靠行政层面的改革能解决的。三是政府和社会的功能也没有充分分化。政府官员退下来后，就到下面的行业协会等民间组织去当管理人员。民间组织本来是社会组织，在我们这儿变成了“二政府”。这是政府和社会功能没有分化的结果。
第二，政府的管理运行存在很多深层次问题。一是政府职能转变明显滞后。1984年提出政企分开的目标，1988年提出转变政府职能的改革目标，一个经过了24年，一个经过了20年，到现在仍然没有一个很好的结果，很令人深思。二是行政审批事项太多。任何一个国家都有审批，都有许可，但很少有国家像中国这样，审批范围这么宽，审批事项这么多，审批程序如此不规范，审批中的自由裁量权这么大，审批中的暗箱操作这么多。有人说这种审批结构是中国由计划走向市场过程中政府管理出现的一个怪胎，我大体认同这种看法。过多的审批权不知害了多少官员，包括很多高官。三是社会管理、公共服务薄弱，直接的反映就是民生问题。计划经济体制下的民生问题也没有像现在这样突出。民生问题首先从两亿农民工这里表现出来，从几千万下岗职工这里表现出来。民生问题突出，不是因为国家没有发展，不是因为国家财政没有增长。2007年我国预算内财政收入达到5万亿元，各级政府还大约有1.6万亿元的预算外财政收入，两项加起来是6.6万亿元，国家财政和1980年的3000亿元相比，翻了二十多倍，为什么老百姓看病难、上学难、住房难问题还这么突出呢?这说明制度供给没跟进，社会管理特别是公共服务的制度供给、政策设计没有及时把更多的弱势群体、老百姓涵盖进来。
第三，政府行为问题。形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费、形象工程、政绩工程、权钱交易等对我们政府的影响非常大，严重损害着民众和政府的关系。这三大问题，从某种意义上讲光靠行政改革是很难解决的。