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P—非国有经济。作为市场经济的主体，它的发展壮大，越来越深刻的影响着地方和国有部门的目标选择，而逐渐成为不可控变量，即外生化。
S—社会群体的利益预期。改革必然会在各个社会群体之间利益重新分配。他们中有的受损，有的受益，或者有的先受损后受益，有的先受益后受损。预期受损的群体很容易联合起来，形成较大的改革阻力。而改革目标的动态化，使得社会群体的利益预期难以稳定，受损群体不易联合，也就能够使改革成本达到动态最小。博弈主体的有限理性，造成S的不可控，因此，我们也将其视为外生变量。
C—国家与国际社会的竞争和交流。改革过程同时也是不断融入世界的过程。与发达国家的差距，各国之间日趋激烈的竞争，对国际市场竞争规则的理解加深，都使得我们的改革约束硬化，增强改革的不可逆性。WTO的加入，进一步增强了我们与世界的联系。
中央政府的目标函数为∶
Uc=U(Ul，Ug)=θUl+(1—θ)Ug
其中，θ为地方政府在中央政府目标函数中的权数，相应的(1—θ)为国有经济在中央政府目标函数的权数，θ在(0，1)之间变化。中央在经济和政治上依赖地方政府和国有部门，并从行政和财政上对二者进行控制。
从理论上对博弈行为的描述是：在(t-1)期，地方政府和国有企业在中央政府(t-1)期的目标函数约束和自身有限理性约束下，确定次优解Max′Ul，(t-1)和Max′Ug，(t-1)。由于两利益主体预期不同，两个次优解的差异也是越来越大。中央政府则根据Max′Ul，(t-1)、Max′Ug，(t-1)确定t期的θ值，从而得到t期的次优解Max′Uc，t。因此，要使Uc尽可能大，条件是：θ尽可能大。而(1-θ)的趋向于零，则意味着市场经济的建立。
改革前，即在计划经济时代下，地方政府和国有企业几乎没有什么自主权，只是在中央政府指令下完成各项任务。因此，三者之间的目标函数是高度一致的，Ul 与Ug趋近，则可以认为Uc与θ是无关的。改革开放初期，各博弈主体利益预期不明确，都不会先采取实质性行动。农村改革以家庭联产承包责任制为突破口，迅速增加了农民收入，对国有企业的改革起到巨大的示范效应。非国有部门经济(P)的变化，导致地方政府、国有企业各自开始追求利益的最大化，Ul 与Ug开始出现偏离。这种偏离表现为：地方政府为弥补自己的财政缺口，要求中央下放权力，扩大自己的财源，而国有企业由于是中央政府的主要财源，则要求中央政府给更多的激励，来摆脱自己的困境。这种偏离引起的制度需求，中央政府并没有马上给予满足。在总结农村改革经验，认识到市场经济的巨大效益后，中央才在1984年提出“有计划的商品经济”的改革目标。对地方政府实行的“财政分灶”，对国企实行的“利改税”，使得两者的目标差异明显拉大。一方面，初尝市场经济甜头的地方政府有了财权后，积极鼓励非国有经济的发展，鼓励他们与国有经济展开竞争。地方的税源扩大，上缴的财政收入增加，(θ)值逐渐增大。另一方面，国有企业则由于天生的缺陷(所有者不到位，技术落后，产品不满足市场需求等)，表现出对市场经济的极不适应，效益不断恶化，不得不向中央政府要求政策支持，以求得生存，这样，一是国有企业出现两极分化，二是形成国有企业依赖政府的“惰性”。国有部门赢利能力的不断下降，使得中央政府更多的是从稳定社会的角度来支持它，从而(1—θ)也就不断降低。