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现行税权的设置之所以存在上述问题,有其深刻的历史背景。如前所述,在实行分税制财政体制之前,我国实行的是“分灶吃饭”财政体制。在这种财政体制下,地方财政收入增长较快,但中央财政占比较低且缺乏宏观调控的能力。由此而产生了地方政府强烈的投资冲动,重复建设,经济发展过热。可以说,现行分税制就是为矫正这种弊端而得以产生。但这项改革过分地考虑了中央财政的需要及宏观调控职能,有矫枉过正之嫌。与此同时,现行税权配置是以税种的划分为基础进行的,亦即在事权未得到明晰界定的前提下来确定各级政府的财权。由此决定了税权设置不可能不存在问题。西方国家分税制的成功经验说明,对事权的科学界定,是分税制建立的必要前提条件,在此基础上再据以划分财权,使两者统一起来。我国建国以来,财政体制不断反复、频繁更迭也证明了这一点。由于事权划分不清,导致中央政府与地方政府在一些事务上权责不明,形成真空地带,实际运作中央集权与强烈的地方倾向含混其中互为消长,财政分割一直沿着“集权—分权—再集权—再分权”的轨迹变更。此外,目前的税收分权模式,有悖公共财政理论。公共财政学论认为,公共产品具有层次性,按其受益范围的大小,可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。公共产品的提供由中央和地方之间的分工制度确定,是一种经济机制设计,有必要由中央政府提供全国性的公共产品,地方政府提供地方性公共产品。税收是公共财政的主要来源,税收作为公共产品的价格,各级财政支出所提供的公共产品的范围大体与本级政府辖区界限相一致。所以,中央和地方在公共产品的提供上,应具有相对的独立性,相应地,中央和地方应拥有各自的税权。只有中央和地方政府拥有各自的税权,才能保证各级政府支出的基本需要,才能有效地提高政府机构的效率。而我国现行分税制的税权划分不清晰,不符合公共财政理论的要求。
二、国外税权模式及其对我国的借鉴意义
税权划分是分级财政体制的重要内容,同时也是各级税收体系协调机制的有机组成部分。从国外来看,税权划分有以下三种模式:
1.分散型。亦即各级政府都依法享有很大的税收权限,且实行彻底分税制。美国是典型的税权高度分散的国家。作为联邦制国家,美国三级政府相对独立,各级政府不存在领导与被领导的关系。它们各自按法律确定的权力边界、活动范围和行为方式行事。与其相适应,美国税收管理权分别由联邦、州和地方行使,各级政府都有明确的事权和独立的征税权。联邦政府的事权范围是国防、国际事务、邮政、空间科技、大型公共工程、农业补贴等关系到国家利益的各项事务和全国性的社会福利等。州政府的事权范围是本州的福利事业,如高等教育、公共设施、公路建设、卫生福利等。地方政府则是依据州的法律规定和州政府的授权处理当地事务,主要有初等教育、地方治安消防和地方基础生活设施等。与事权独立相适应,美国三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、执行权。联邦税收由联邦政府立法和执行,州税收由联邦政府立法和执行,地方政府征税权由州赋予。在各州之间,由于立法上的差异,在征税、免税的规定上也各不相同。就税种的划分而言,美国实行彻底分税制,亦即将税种按中央税和地方税彻底分开,不设置中央与地方共享税,各级政府具有相对独立的税收体系。由此形成了统一的联邦税制与千差万别的州、地方税制并存的格局。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源,实现各自的财政职能和财政目标。