书 (1)

　　书者，记国家大体也。土地流转书，阐述的是国内土地交易市场现状，以及存在的问题。

　　供地垄断

　　在我国现有的土地管理框架之下，农地要作为其他用途，必须先由国家征收，即由集体用地变为国有土地，然后进行招拍挂。这样一来，土地“一级市场”就全部被政府垄断;而土地进入市场之后，在使用者之间的交易(也就是“二级市场”)，又几乎被大型开发商所垄断，这也是前两年土地招拍挂过程中经常出现“地王”的主要原因。

　　存量土地实际被现有土地使用者控制。中国改革之初至今，大量土地无偿或低价供应给国有企业或单位。这些使用者按规定补交一定的费用，在上交土地增值收益后，可以以市场化出让土地。因此，政府很难对“二级市场”上的土地实行垄断。而在“一级市场”上，由于建设用地本来是政府从农民那里征来的，因此，政府很容易利用行政权力，对这类土地实现供应垄断。

　　政府作为所有者出让土地不外乎三种方式：或行政划拨，或协议出让，或招拍挂出让。行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿;协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式;招拍挂出让则是针对商业等“四类”经营性用地，实行完全的市场出让，价高者得。

　　土地市场化失衡

　　地区间由于经济发展程度差异，用地需求结构不一，土地供应结构呈现较大差异。东部地区的政府供地主要为了保证高速工业化和城市化对土地的需求，土地的市场发育程度提高;西部地区的政府供地主要用于保证重点建设项目和城市基础设施用地，土地市场发育程度低。

　　资料显示，东部某省1996年-2003年新增318万亩建设用地,用于城镇建设和工矿用地160万亩，占新增建设用地的50.2%，另外是35万亩交通建设用地和8万亩水利建设用地，分别占新增建设用地的10.9%和2.5%。其中，30%左右的工业用地以协议的方式供应，20%左右的商业等经营性用地全部通过招拍挂方式供应。

　　而西部某省1998年-2004年，全省公用设施、公共建筑和交通运输占地三项相加达到36%;该省两市以公共目的名义的供地占到45%以上。相比之下，工业用地比重偏低，全省1998年-2004年工矿和仓储用地占22.12%。

　　据了解，西部地区土地配置由于高度依赖行政手段，市场化程度极低。1998年-2004年，西部某省划拨用地占批准建设用地的比重高达45.1%。其中1999年-2002年，这一比重在50%以上，少数年份高达75.24%。1998年-2004年，全省共计协议出让土地2887.5公顷，占此期间批准用地总面积的39.57%，协议出让土地占批准建设用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%。

　　而在用于非公共目的的土地供应上，协议出让这种半市场化方式是其主要形式。甚至有的商业用地也是通过协议出让供应的。建设用地招拍挂从2001年才开始实行，2003年才铺开，因此招拍挂的土地出让方式占的比重很低。1998年-2004年，该西部省份土地招拍挂面积仅占批准用地面积的4.77%，期间除了2003年达到9.64%，2001年、2003年和2004年分别仅为0.45%、3.44%和1.96%。

　　土地财政弊端

　　地方政府为什么热衷于征占土地?除了征地制度提供的便利，还有政府本身的利益动机。

　　据了解，东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。而这两项税收占地方税收的37%以上。但由于行政划拨土地和协议出让土地的非盈利性，能够盈利的经营性用地供应比重过低，政府垄断土地征用和出让并非一本万利。

　　对公共建设用地，比如道路、绿化、科教文卫用地等，政府通过划拨方式贴本供地。行政划拨占全省供应土地总量接近50%。如果赶上国家重点工程和铁路建设，倒贴更多。

　　对工业用地，东部地区协议出让的土地大约占全部建设用地的30%左右。为招商引资，政府以相当于土地开发成本甚至低于成本价供应土地，寄希望于未来从入园企业获取税收。据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省平均土地开发成本每亩9.88万元，有些达每亩20万元，大部分工业园区由政府主导开发或授权业主开发，工业用地出让价格低于土地开发成本，平均出让价格每亩8.83万元，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地也普遍存在。

　　为了招商引资，各地政府竞相压低工业用地价格，导致工业用地协议均价近年来一直处于下降之中。浙江有些县市，从2000年到2003年，每平米工业用地协议价降了40元-50元。有的地方政府甚至出台最高限价政策，以低于土地成本出让。地区之间在招商引资上的竞争，直接演变成压低土地价格的竞争。

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