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1990年代以来，工业部门和国有企业的财政贡献不断下降，非国有经济的发展并没有成比例的提高其财政收入比重，加之五花八门的减免税和普遍的偷漏税，国家汲取财政的能力迅速下降，突出的表现在两个比重的下降，即：财政收入占国内生产总值比重不断下降;中央财政占全国财政收入比重不断下降。同时，在经济增长的过程中也一直伴随着巨大的财政赤字。1994年分税制改革按照税种划分各级政府的收入，按照事权划分各级政府的支出标准，初步建立了中央向地方的转移支付制度。这表明，政府的财政收入不仅仅依赖于为数众多的国有企业，还要依赖于新兴的非国有部门。1978年，新兴的非国有部门的产出在工业总产值中仅占22.4%;1990年这一比例上升到45.4%;1996年扩大到71.2%;1998年，非国有经济部门创造出73%以上的工业总产值，63%以上的GDP，100%以上的新增就业和80%以上的经济增长。2002年11月的中共十六大提出要深化国有资产管理体制改革，变“统一所有，分级管理”为“统一所有，分级行使所有权”正是在国有部门的缩小和非国有部门的扩大的大背景下提出来的。可以预见，当新的国有部门改革开始之后，必然有一个与之相适应的财政体制出现。国家财政不再依附于国有部门标志着为市场经济立宪的公共财政制度的建立已经为时不远。
3.国有资产管理体制改革制度变迁是冲击回应型
国有资产管理体制改革的制度变迁过程中，中央政府始终处于一个被动的、对地方制度创新给予事后追认、许可或规范、否定的境地，中央要做的是对地方政府的制度创新给予适时的制度回应。地方政府则处于主动的、不时的给予中央政府制度冲击的位置。而且，地方政府又具有制度供给者和制度需求者的双重身份，因此，它是制度变迁过程中最活跃的主体。我们将设计一个冲击——回应的博弈模型来具体揭示制度变迁过程中各个博弈主体的行为及其效果。 博弈在中央政府、地方政府和国有企业三方之间展开。博弈时期为t。在中央与地方、国有部门之间，信息不完全对称。中央知道地方和国有企业的战略选择，地方和国有企业必须按照先期中央的政策规定，来决定自己的战略选择。而中央只是在先一期的政策效用释放殆尽后，才会在下一期开始时制定新的政策安排。由于改革初期地方政府不具有对国有企业的财产最终处置权，则国有企业就具有相对地方政府的一定独立性，且由于同为中央政府管辖的单位，两者的信息是完全对称的。
在进行博弈分析之前，我们的基本理论前提是：
⑴各博弈主体的理性是有限的。虽然改革的目标是市场化取向，但对市场经济和经济转轨知识的缺乏，使各主体不得不在“边干边学”中积累这些知识。而更为重要的是，行为结果本身具有不确定性，即使信息成本和执行成本都为零，各博弈主体仍无法预见其行为的全部结果。所以，只能以有限的理性指导他们的行为，但是，只有在预期的收益超过其预期成本时，博弈主体才会采取行动。
⑵制度变迁的供给不足是常态。随着市场经济改革的推进，必然会引起新的收入流，相应的制度就被要求来保证这种新的收入流能够持续产生。而作为制度变迁的供给者，中央政府由于意识形态的转变、社会科学知识的积累等原因，使得制度供给不得不有一个基本时滞。这个时滞决定着结构的调整还要为下一期的改革留下创新的空间，即改革目标的动态化—具体化、分阶段化。在这个动态化过程中，博弈主体“将更多的使用满意原则 ”，进行次优选择，从而不断推动改革。