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地方政府和国有企业的目标函数分别为：
Ul=U(Il, Kl, P, S, C)
Ug=U ( Ig , Kg, P, S, C)
其中， Il，Ig—分别为地方政府、国有企业所受的意识形态影响和制约。诺思认为，意识形态的作用在于降低制度变迁过程中的交易成本。我们认为，在改革过程中，地方政府和国有部门由于对市场经济有切身体会，是国家意识形态变化的推动力，其作用在于从微观上消化经济转型的成本。
Kl，Kg—分别为地方政府、国有企业所拥有的社会科学知识。社会科学知识的缺乏，将会束缚制度安排的选择集合。地方政府和国有企业由于具有更大的灵活性，在不断的试错过程积累了丰富的经验，中央政府在与地方政府和国有企业的博弈和“边干边学”中不断地积累社会科学知识，增强对市场经济的调控能力。
P—非国有经济。作为市场经济的主体，它的发展壮大，越来越深刻的影响着地方和国有部门的目标选择，而逐渐成为不可控变量，即外生化。
S—社会群体的利益预期。改革必然会在各个社会群体之间利益重新分配。他们中有的受损，有的受益，或者有的先受损后受益，有的先受益后受损。预期受损的群体很容易联合起来，形成较大的改革阻力。而改革目标的动态化，使得社会群体的利益预期难以稳定，受损群体不易联合，也就能够使改革成本达到动态最小。博弈主体的有限理性，造成S的不可控，因此，我们也将其视为外生变量。
C—国家与国际社会的竞争和交流。改革过程同时也是不断融入世界的过程。与发达国家的差距，各国之间日趋激烈的竞争，对国际市场竞争规则的理解加深，都使得我们的改革约束硬化，增强改革的不可逆性。WTO的加入，进一步增强了我们与世界的联系。
中央政府的目标函数为∶
Uc=U(Ul，Ug)=θUl+(1—θ)Ug
其中，θ为地方政府在中央政府目标函数中的权数，相应的(1—θ)为国有经济在中央政府目标函数的权数，θ在(0，1)之间变化。中央在经济和政治上依赖地方政府和国有部门，并从行政和财政上对二者进行控制。
从理论上对博弈行为的描述是：在(t-1)期，地方政府和国有企业在中央政府(t-1)期的目标函数约束和自身有限理性约束下，确定次优解Max′Ul，(t-1)和Max′Ug，(t-1)。由于两利益主体预期不同，两个次优解的差异也是越来越大。中央政府则根据Max′Ul，(t-1)、Max′Ug，(t-1)确定t期的θ值，从而得到t期的次优解Max′Uc，t。因此，要使Uc尽可能大，条件是：θ尽可能大。而(1-θ)的趋向于零，则意味着市场经济的建立。