实际市场需求比购买保证更重要。如果没有市场需求或市场需求不足,项目会陷入困境。因此,应认真评估产品服务的市场需求并在协议中包含适当的控制措施,确保整个特许期内都有市场需求。
三、项目的财务经济可行性
基础设施项目成本和效益都可以概括地分为两大类:经济成本(直接的人力、物力和资金投入)和社会成本(如环境污染和生态破坏);财务经济效益(如现金收入)和社会经济效益(如促进国民经济发展)。一个基础设施是否值得兴建,取决于这两种效益是否大于这两种成本。然而,BOT/PPP采购策略将项目的社会经济效益和财务经济效益分开:政府追求社会经济效益,而私人开发商追求财务经济效益。如果项目财务经济效益低于经济成本,难以吸引私人开发商。这时政府应提供必要的支持。例如,公路项目中,如果需求量不足,可以授予一定量的土地用于房地产开发,或授予运营已建成的公路或隧道、桥梁的特许权。或者把赢利的项目和不赢利的项目捆绑开发。例如,2008年北京奥运会运动设施、运动场馆和运动员宿舍楼捆绑招标,利用房地产的高额利润补偿运动场馆的收益不足。
常见的陷阱之一是建造非生产设施。当与公用事业公司签有购买合同时,私人开发商可能会陷入建造非生产设施的陷阱。认为只要与公用事业公司的购买合同保证回收投资和一定的利润,让建什么就建什么。然而,建造非生产设施只增加单位投资成本但不增加生产能力,结果导致抬高收费水平以便收回投资。例如,印尼的 Paiton电厂只是该电力生产基地中的两台机组,但开发商却承担修建娱乐中心、维修中心和通往另外两台机组的公路。这些非生产性设施使电价每度增加 0.75美分。高电价给Paiton电厂带来了许多麻烦:被指控行贿,被要求降低电价,等等。
四、相关法律条例
法律条例对项目的执行有很大的影响。在BOT/PPP项目兴起初期,没有专门的法律条例。是否允许使用该采购策略,各国的法律规定不同。有些国家的宪法不允许外国开发商参与重要基础设施项目,有些国家以个案的形式批准立项。此外,税法对项目经济效益有直接的影响,环保法规条例的影响面更广。
常见的陷阱之一是开发商忽略对相关的法律进行研究。一是得不到许可,项目胎死腹中。例如,尽管土耳其首先提出BOT的概念,但是土耳其的法律不允许外国人拥有土地,直到1994年新的立法允许BOT项目后才得以进行。二是在执行过程中,由于法律的变更,导致项目无法执行或经济效益受损。如欧洲(英法)海底隧道项目中,由于政府对运载火车的安全要求比开发商预期的高,结果导致制造成本大大超出预算。
因此,在参与BOT/PPP项目之前,应认真研究项目所在国的法律条例,并对可能的法律条例的变更作出恰当的预测,在合同中作出相应的保护措施。
五、合作伙伴类型的选择
采购策略可以概略地分为两大类型。一是外购(购买设施),二是开发商融资(购买产品而不是设施)。前者包括(1)自己设计和监督外购施工(购买自己设计的设施);(2)由咨询商设计和监督外购施工(购买自己要求的设施)。而后者包括(1)传统的公私合作采购策略,如BOT、BOOT、BOO,等(购买产品服务而不是设施);(2)私有化(出售公有资产或由私人承担传统上由政府所承担的工作)。不同采购策略要求公私参与程度不同,风险分担也不同,传统的公私合作采购策略是利用私人资源,介于外购和私有化之间。
